La chambre régionale des comptes (CRC) Pays de la Loire a rendu, le 27 mai 2026, un avis particulièrement critique sur la convention de délégation de service public conclue entre Nantes Métropole et la SEMITAN pour l’exploitation du réseau de transports publics urbains. Saisie par le préfet de la Loire-Atlantique, la juridiction financière conclut à une procédure de passation irrégulière et estime que le contrat, présenté comme une concession, s’apparente en réalité à un marché public déguisé, la SEMITAN n’étant pas réellement exposée au risque d’exploitation.
Un contrat colossal pour six ans
Signé le 21 novembre 2025 et entré en vigueur le 1er janvier 2026, le contrat confie à la SEMITAN, pour une durée de six ans, l’exploitation du réseau de transports urbains de Nantes Métropole ainsi que la coordination des services de mobilité sur l’ensemble du territoire métropolitain. Le réseau concerné dessert 24 communes et comprend trois lignes de tramway, appelées à passer à cinq en 2027, onze lignes de busway, quarante-cinq lignes de bus, trois lignes de navibus, une navette aéroport, un service de transport à la demande, ainsi que trente-huit lignes scolaires et deux cent quatre-vingt-un circuits scolaires.
En contrepartie de ses obligations, la SEMITAN perçoit une rémunération forfaitaire de 1,48 milliard d’euros sur la durée du contrat, tandis qu’elle reverse à Nantes Métropole les recettes d’exploitation, avec un objectif cumulé de 446,4 millions d’euros. La valeur totale du contrat avait été estimée à 1,3 milliard d’euros* hors taxes sur six ans au moment du lancement de la procédure, un montant très largement supérieur aux seuils européens imposant une procédure formalisée.
Une gouvernance tout juste renouvelée
Cet avis intervient dans un contexte de changement à la tête de la SEMITAN. Le 20 mai 2026, le conseil d’administration de la société d’économie mixte a désigné Bertrand Affilé comme nouveau président, en remplacement de Pascal Bolo, qui occupait cette fonction depuis 2008 et a fait valoir ses droits à la retraite. Maire de Saint-Herblain et premier vice-président de Nantes Métropole, en charge notamment des finances et de l’administration générale, Bertrand Affilé siégeait déjà au conseil d’administration de la SEMITAN depuis 2014. Cinq vice-présidents l’accompagnent désormais : Simon Citeau, Aïcha Bassal, Radia Essassi, Myriam Naël et François Vouzellaud. La direction générale de l’entreprise reste assurée par Olivier Le Grontec, à la tête du comité exécutif.
Semitan : Bertrand Affilé succède à Pascal Bolo à la présidence
Rappelons que la SEMITAN est une société d’économie mixte dont le capital est détenu à 65 % par Nantes Métropole et à 35 % par des actionnaires privés, parmi lesquels Transdev, la Chambre de commerce et d’industrie, la Caisse d’Épargne et plusieurs associations locales. C’est ce même conseil d’administration, présidé jusqu’en mai par Pascal Bolo puis par Bertrand Affilé, qui a suivi la négociation du contrat aujourd’hui pointé par la chambre régionale des comptes.
Une procédure de passation jugée irrégulière sur plusieurs points
La chambre relève une accumulation d’irrégularités dans la façon dont Nantes Métropole a organisé la mise en concurrence.
Sur la publicité d’abord, l’avis de concession a bien été publié au Journal officiel de l’Union européenne et au BOAMP le 20 février 2024, mais sa parution dans la publication spécialisée « Ville, rails et transports » n’est intervenue que le 7 mars 2024, alors que la date limite de remise des offres était fixée au 18 mars. La chambre juge ce délai manifestement trop réduit. Elle relève en outre que l’avis respectait très imparfaitement le modèle européen standard, ne précisait ni les conditions d’exécution ni l’éventualité de négociations, et surtout ne mentionnait à aucun moment les critères de sélection des offres.
Quid des coûts d’exploitation
Sur l’information des candidats, le dossier de consultation ne comportait aucune donnée relative aux coûts d’exploitation, aucun des marchés de sous-traitance conclus par la SEMITAN n’était fourni, et les données techniques disponibles ne permettaient pas de connaître l’état réel du matériel roulant, alors que certaines rames de tramway datent des années 1980. La plupart des données d’activité étaient par ailleurs livrées en PDF sous forme de graphiques, donc difficilement exploitables. Pour la chambre, ces lacunes ont pu dissuader d’éventuels concurrents de se porter candidats.
Sur l’allotissement, Nantes Métropole a choisi de ne pas découper la convention alors qu’un tel allotissement était possible compte tenu du recours historique de la SEMITAN à la sous-traitance. Ce choix a réduit le nombre d’opérateurs susceptibles de candidater face à l’exploitant historique, en place depuis 1979. De fait, une seule entreprise, la société Services transports européens Grand Sud (STE Grand Sud), s’est présentée face à la SEMITAN.
Sur le traitement de cette unique candidate concurrente, la chambre pointe deux dysfonctionnements. D’une part, Nantes Métropole lui a laissé un délai jugé inapproprié pour compléter un dossier volumineux, le courrier ayant été reçu un vendredi à 17 h 48 avec une date butoir fixée au lundi suivant à 13 h. D’autre part, sa candidature, rejetée dès le 27 mars 2024 par la commission de délégation de service public, ne lui a été notifiée que le 16 octobre 2025, soit plus d’un an et demi plus tard, en méconnaissance du code de la commande publique.
Enfin, sur les critères d’analyse des offres, la chambre constate qu’ils n’ont jamais été rendus publics avant la sélection des candidatures, le règlement de consultation qui les détaillait n’étant transmis qu’aux seuls candidats déjà admis à déposer une offre finale.
L’ensemble de ces éléments conduit la chambre à conclure que Nantes Métropole a méconnu les principes de liberté d’accès et de transparence des procédures, rendant la passation du contrat irrégulière.
Un risque d’exploitation jugé quasiment inexistant pour la SEMITAN
Au-delà de la procédure, c’est l’économie même du contrat que la chambre met en cause. Une concession de service public suppose en principe un transfert réel de risque au concessionnaire, qui ne doit pas être assuré d’amortir ses coûts. Or, pour la CRC, ce n’est pas le cas ici.
Sur le risque commercial, si les objectifs de recettes progressent de 13,5 % sur la période, l’écart entre recettes cibles et recettes réellement perçues n’est supporté par la SEMITAN qu’à hauteur de 1 % maximum. Au-delà, le contrat prévoit simplement que les parties se revoient. En pratique, ce plafonnement limite la perte potentielle de la SEMITAN à environ 13,4 millions d’euros, soit 0,9 % seulement du forfait de charges total. La chambre relève par ailleurs que la formule d’actualisation des objectifs de recettes retient un coefficient d’élasticité-prix dont Nantes Métropole n’a pas été en mesure de justifier la valeur par une étude économétrique.
Sur le risque industriel, le forfait de charges d’investissement rembourse à l’euro près les dotations aux amortissements et les frais financiers de la SEMITAN, et le contrat garantit une compensation intégrale des écarts en fin d’exécution. Le forfait de charges d’exploitation, qui représente 98 % de la rémunération totale, est quant à lui calculé sur la base des coûts historiques de la SEMITAN et évolue plus vite que l’offre kilométrique elle-même, ce qui traduit, selon la chambre, une structure de coûts très faiblement optimisée. La formule d’indexation intègre en outre un coefficient fixe de 3 % garantissant une revalorisation minimale automatique, quelle que soit l’évolution réelle des charges.
Sur les pénalités, la chambre les juge globalement peu dissuasives : leur plafond annuel de 550 000 euros ne représente que 0,2 % des recettes provisionnelles moyennes, et les cibles de qualité retenues sont inférieures aux performances déjà constatées par la SEMITAN sur la période 2019-2024.
Enfin, la clause de réexamen des conditions financières prévue à l’article 15.1 du contrat, combinée aux neuf hypothèses de « causes légitimes » de l’article 10, couvre selon la chambre l’essentiel des aléas susceptibles d’affecter l’exploitation, qu’il s’agisse de grèves, d’actes de malveillance, d’événements climatiques exceptionnels ou de décisions unilatérales de l’autorité organisatrice.
Conclusion de la chambre : la SEMITAN est en pratique assurée d’amortir les coûts liés à l’exploitation du service, ce qui prive le contrat de la nature juridique d’une concession et l’expose à une requalification en marché public.
Un coût net d’un milliard d’euros et des finances locales sous tension
Sur le plan financier, la chambre chiffre à 1,04 milliard d’euros le coût net cumulé du contrat pour Nantes Métropole sur six ans, ce coût devant progresser de 11 % pour atteindre 178,4 millions d’euros en 2031. Le risque principal identifié est celui d’une hausse quasi automatique du forfait de charges d’exploitation, jugée d’une probabilité très élevée en raison du coefficient fixe de 3 % intégré à la formule d’indexation.
La chambre relève également que la redevance d’occupation domaniale versée par la SEMITAN à Nantes Métropole en contrepartie de la mise à disposition du réseau n’est que de 10 000 euros hors taxes par an, un montant jugé manifestement sous-évalué au regard d’un patrimoine estimé à 1,45 milliard d’euros et d’un excédent brut d’exploitation moyen de 5,9 millions d’euros par an pour l’exploitant.
Sur la trajectoire financière du budget annexe Transport, la chambre pointe un risque de déséquilibre sur les quatre premières années d’exécution du contrat, jusqu’à l’horizon 2030, avec une épargne nette qui ne représenterait qu’environ 1,8 % en moyenne durant cette période. Elle relève enfin un niveau de trésorerie très faible, puisque le compte financier unique 2025 du budget annexe ne faisait apparaître que 81 404 euros disponibles en fin d’exercice, ce budget ne disposant par ailleurs pas de compte au Trésor propre mais seulement d’un rattachement au budget principal de la métropole.
Et maintenant
Conformément à la procédure prévue par le code des juridictions financières, l’avis a été notifié au préfet de la Loire-Atlantique ainsi qu’à la présidente de Nantes Métropole. Il devra être communiqué au conseil métropolitain dès sa plus prochaine réunion. L’avis de la chambre ne remet pas en cause par lui-même la validité du contrat, mais expose Nantes Métropole à un risque juridique et financier que la collectivité devra désormais gérer, alors que le réseau de transports nantais entre dans une phase d’extension avec le passage à cinq lignes de tramway prévu en 2027.
*Le montant de 1,3 milliard d’euros correspond à la valeur estimée du contrat au moment du lancement de la procédure de publicité en 2024. Le montant de 1,48 milliard d’euros est la rémunération forfaitaire finale versée à la SEMITAN sur les six ans d’exécution du contrat.
Visuels : © Alain Moreau
